Как известно, 31 августа парламент предварительно одобрил проект изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации. В результате чего градус «децентрализации» зашкалил, и, надеемся, достиг своего апогея. Надеемся, в том смысле, что вооруженный конфликт с гибелью людей в процессе изменения полномочий местных властей больше не повторится. Власть (всех ветвей), еще раз надеемся, извлечет урок. Поскольку виноваты в произошедшем оба противоборствующих лагеря. С одной стороны, Президент с Кабмином и большей частью парламента – в том, что за полтора года, получив громаднейший кредит доверия, полностью утратили это доверие, не проведя системных реформ, продолжая воровать вместе с олигархами. Здесь и постоянные коррупционные скандалы, и отсутствие результатов расследований по событиям на Майдане, по возврату активов бежавших преступников от бывшей власти, по Илловайскому «котлу» и т.п. С другой, – политиканы-подстрекатели, спекулятивно, в сговоре с теми же олигархами эксплуатирующие идею украинского национализма, – в том, что натравили одних украинских воинов на других украинских воинов. Все это привело к трагедии и брошенной гранате. А конспирологические версии обеих сторон «о руке Кремля» – очередной «тупой отмаз» (по иному сложно назвать) перед обществом, чтобы не нести ответственность за свои же действия.
Время разбрасывать…
Камнем преткновения традиционно стало обсуждение статуса оккупированных Россией украинских территорий. А именно норма в переходных положениях проекта Конституции о том, что «особенности» самоуправление в отдельных районах Донецкой и Луганской областей регулируются отдельным законом.
Как бы и кто к ней не относился – она следствие военно-политического тупика, в который Украину завели (помимо агрессора) нынешние коррупционеры от власти. Речь идет обо всех действующих лицах трагических событий под парламентом – от «Свободы» Тягныбока, РПР Ляшка до Яценюка с Порошенко. Минские соглашения-2, где и закреплено обязательство об особом статусе, – результат, в большой степени, коррупционных и низкоквалифицированных действий нынешних правящих кругов в Украине. Поэтому политиканам бастовать нужно было в феврале против Минских соглашений, а не сейчас накануне местных выборов.
Что касается формулировок в проекте Конституции. Бояться надо как раз не этой нормы. Дело в том, что в проекте Конституции Петром Порошенко заложен предохранительный механизм против любых отдельных законов – блокирование решений органов местного самоуправления с последующей временной остановкой полномочий рад в случае угрозе госсуверенитету, нацбезопасности и территориальной целостности страны. Далее решать конституционность действий местных рад будет Конституционный суд. Если президентский диагноз подтверждается, то парламент по представлению же гаранта Конституции принимает решение о роспуске провинившегося местного выборного органа. В такой ситуации понятно, что «отдельный закон об особом статусе» в любом случае имеет меньшую юридическую силу против прямых норм Конституции.
И, несмотря на высказывания политических оппонентов Петра Порошенко относительно его коррупционных действий (а так заявлять у них есть все основания), вряд ли ему можно закинуть прокремлевскую позицию, «зраду» и «слив Донбасса». Хотя бы потому, что, в случае сдачи через Конституцию и закон, оккупированного восточного региона Украины – Порошенко (да и Яценюк с Народным фронтом) уже окончательно оформят себе статус политических «трупов» (и возможно не только в переносном смысле).
Время собирать…
Но, анонсируя масштабную децентрализацию в стране, создатели новой Конституции лукавят. Бояться надо как раз выше описанных полномочий Президента, а также – его представителей: префектов, вместо ликвидируемых госадминистраций.
Но сначала о позитивном. Действительно, удаление в проекте Конституции «рудимента» в виде госадминистраций и передача полномочий по управлению территориями общинам и местным радам – это огромный прогрессивный шаг. Другое дело насколько местные общины (в проекте Конституции названы территориальными – см. инфографику, а также текст проекта Конституции в конце статьи), то есть налогоплательщики окажутся готовы эффективно развивать территории. Ведь, не секрет, что как раз на местном уровне через рады идет коррупционный дерибан земель и коммунального имущества. Но здесь уже никто не сможет заявить, что мол Киев мешает бороться с коррупцией и т.п.
В предлагаемой децентрализации полномочий важен еще один аспект. Сам текст Конституции закрепляет только общие принципы прав и обязанностей общин. Следовательно, их надо подробно выписывать в отдельном законе (вместе действующего о местном самоуправлении), принимать нормативные акты. Далее – принять новый закон о выборах с учетом нового административно-территориального устройства, где первичными единицами будут общины. А главное – провести качественные налоговую и бюджетную реформы. Прогрессивный шаг в конституционном проекте – в нем в явном виде записано, что в местные бюджеты будет направляться часть общегосударственных налогов. Все понимают, что уровень финансирования и максимальная самостоятельность при сборе налогов определяют реальный уровень свобод местной власти. В таком случае органы самоуправления уже не смогут объяснять требовательным налогоплательщикам, что дорогие плохие из-за отсутствия денег на развитие, мол, все забирает центр. Но в украинских реалиях этот процесс может обернуться печальным образом для территориальных общин. Количество обязанностей вырастет намного больше, чем количество денег на их выполнение. Пример тому нынешний 2015 г. Правительство и Минфин задекларировали, что в Бюджетном кодексе и бюджете на 2015 г. предусмотрено увеличение доли налоговых отчислений, поступающих в местные бюджеты. Что по факту? По данным Минфина, за январь-июль 2015 г. доля доходов местных бюджетов в сводном бюджете Украины (351,6 млрд грн.) составила 18,1% (63,7 млрд. грн.). В январе-июле 2014 г. этот же показатель был выше и составлял 22,1% (56,6 млрд. грн.). Инфляция за 7 месяцев 2015 г. – 49,1%. Можно долго обсуждать точность цифр, способы подачи статистики и т.п. но очевидно, что бюджетной реформы в пользу регионов пока не произошло. И речь не только о механическом перераспределении долей от собираемых налогов, но и фундаменте для налогообложения. Например, при передаче части земель из госсобственности в коммунальную (о чем уже давно говорят местные власти) автоматически вырастет количество поступлений от земельного налога в местную казну.
Но если будущая степень региональных свобод (финансовая) – вопрос, открытый для диалога, то их зависимость от президентской вертикали власти, в случае принятия нынешнего проекта Конституции будет жестко закреплена на многие годы. Префекты в районах и областях назначаются Президентом по представлению Кабмина (как и сейчас главы госадминистраций). Префекты подконтрольны правительству и ответственны перед Президентом. Согласно проекту Конституции они имеют право (обязаны) осуществлять надзор за соблюдением Конституции и законодательства на местах, координировать деятельность территориальных управлений центральных органов власти, управлять регионом в случае военного положения и чрезвычайных ситуаций, реализовывать госпрограммы и некие другие полномочия. Префекты могут издавать местные акты (нормативные документы), которые имеют право отменять Президент или Кабмин (в зависимости от сферы ответственности). То есть полномочия президентских ратников на местах детально также будут описываться отдельным законом.
Но самая главная опасность: Конституцией префектов предлагается наделить единоличным и исключительным правом останавливать решения органов местного самоуправления (сейчас этот порядок по Конституции регулируется отдельным законом о местном самоуправлении, есть даже целое разъяснение Конституционного суда). Если префект, по одному ему понятному алгоритму решит, что акт органов самоуправления не соответствует украинским законам, он обращается в суд. На время судебного процесса решение местных рад будет заблокировано.
Вкупе с вышеописанными Президентскими полномочиями по блокированию работы местных рад данные полномочия префектов выглядят как укрепление президентской вертикали власти (назначает и увольняет их, напомним, Президент). Безусловно, гарант Конституции должен иметь сдерживающие рычаги воздействия на возможный беспредел местных рад (или не дай бог сепаратизм). И норма о его праве напрямую вмешиваться в события на местах в случае возникновения угрозы нацбезопасности теоретически оправдана.
Но, во-первых, если мы строим парламентско-президентскую республику, то президентский институт префектов – такой же рудимент как и госадминистрации.
Во-вторых, противовес в виде судов и Конституционного суда, как независимой ветви власти, будет эффективным только в случае успешной судебной реформы.
В-третьих, никакого наказания или ответственности за необоснованное вмешательство префектов в деятельность местных общин не предусмотрено. Равно как и не предусмотрено воздействия этих общин на неадекватных префектов. В отличие от нынешней редакции Конституции, согласно которой местные депутаты 2/3 голосов могут выразить недоверие главе госадминистрации. После чего Президент принимает решение о его отставке.
Переходной период
Вдобавок ко всему этому, если Конституция будет принята в окончательной редакции после проведения местных выборов (как анонсировал Петр Порошенко), то Президент вместе с главами госадминистраций уже на два года получает вышеописанные права по влиянию на местное самоуправление. Это записано в переходных положениях. Очередные выборы новых рад с новыми полномочиями должны состояться в октябре 2017 г. За это время должен быть внедрен институт префектов – разработан закон, подзаконные акты, произойти физическая замена глав госадминистраций на префектов (их должен назначить Президент) и т.п.
А пока префектов нет, главы госадминистраций (имеющие и так широкие полномочия по управлению бюджетом и по развитию территорий) по сути дополнительно получают исключительное право по остановке действия любых актов местного самоуправления. Права по блокированию работы местных рад и по инициации процесса их роспуска, сразу после вступления конституционных изменений в силу, получает и Президент.
Подождем, согласится ли с такими нормами Венецианская комиссия, которая якобы ПРЕДВАРИТЕЛЬНО проект новой Конституции одобрила. Если такие изменения «прокатят», то за два года до новых выборов Петр Порошенко получит возможность выстроить вертикаль власти покруче, чем Кучма и Янукович вместе взятые. Поэтому принимать в таком виде Конституции, по нашему мнению, нельзя. И причина, напомним, вовсе не в обсуждении особых статусов самоуправления на Донбассе.
Эпилог
Какой бы конституционный механизм работы территориальных общин не разработали эксперты, законодатели и т.п. – прекратить воровство в местных советах (незаконное отчуждение коммунального хозяйства, земельные аферы и т.п.) и правовой беспредел, можно только при активной социальной позиции. Такие права у налогоплательщиков закреплены даже в нынешней Конституции.
Олег Руденко, Центр «ЧЕК»
НАЖМИТЕ ДЛЯ ЗАГРУЗКИ ТЕКСТА ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ
ДЛЯ ПРОСМОТРА СХЕМЫ В ЛУЧШЕМ КАЧЕСТВЕ НАЖМИТЕ НА ИЗОБРАЖЕНИЕ
