Свершилось. 2 октября 270 голосами «за» Верховная Рада приняла в первом чтении законопроект №1208-2 от 18.09.2019 г. о Бюро финансовых расследований (БФР). Таким образом, на финишную прямую вышла работа по созданию единого правоохранительного органа по предупреждению и борьбе с преступлениями в сфере публичных финансов, на которой в течение предыдущих пяти с половиной лет усердно пиарились политики старого и свежего розливов. Хотя сама эта тема имеет еще более длительную историю, см. «История вопроса». Нет сомнений: финиш совсем скоро, ибо нынешнее парламентское большинство в совершенстве владеет технологией работы «бешеного принтера» – штамповкой законов без детального анализа, обсуждения и тем более внесения правок в тексты.
Поэтому бизнес-среду более всего интересует вопрос: как поменяются условия ведения бизнеса после создания нового правоохранительного органа? Ответ как будто дан в Программе деятельности нового Кабмина, в которой говорится: «Мы создадим Бюро финансовых расследований – аналитический центр финансовых расследований преступлений «белых воротничков» в сфере публичных финансов, которое будет сотрудничать с Комитетом по финмониторингу Национального банка. Это позволит существенно снизить финансовое мошенничество, сделает невозможным работу конвертационных центров и других инструментов уклонения от уплаты налогов».
А что, звучит неплохо! Аналитическая работа вместо масок-шоу и арестов имущества предприятий, не бизнесмены-преступники по определению, а такие себе белые воротнички… Неужто смена подходов? Неужто респект бизнесу со стороны новых правоохранителей? Как бы не так! Нова Влада с юристами проанализировала этот спорный документ.
Декларируемые цели
Декларируемой целью создания БФР является «разделение сервисной и правоохранительной функций налоговой службы, ликвидация налоговой милиции, оптимизация структуры и численности органов, ведущих борьбу с преступлениями в сфере финансов, устранение дублирования их функций и создание БФР – центрального органа исполнительной власти, создаваемого Кабинетом Министров Украины и осуществляющего деятельность в целях предупреждения, выявления, прекращения, расследования и раскрытия уголовных правонарушений, отнесенных законом к его подследственности».
Стоит сказать, что указанная цель и ряд других положений из Пояснительной записки к законопроекту №1208-2 почти дословно дублируют аналогичные положения из Пояснительной записки к законопроекту о Службе финансовых расследований. Под таким названием эту идею пытался продвигать в 2017 г. еще Александр Данилюк (экс-министр финансов при Порошенко и экс-секретарь СНБО при Зеленском). Что как бы намекает, откуда растут ноги у нынешнего проекта. А вообще схожих законопроектов з разными названиями было множество (детальнее см. в конце текста «История вопроса»).
Но есть и отличия. Предыдущие попытки создать отдельный орган провалились во многом потому, что при его создании пытались ликвидировать подразделения СБУ и МВД (в отдельных случаях только МВД), связанные с борьбой с экономическими преступлениями. Понятно, что на самом деле эти подразделения во многом являются основной для безбедного существования руководства СБУ и МВД. Осознавая это пикантный нюанс, в нынешней Пояснительной записке авторы «мамой поклялись», что на чужое зариться не будут. «Законопроект не предусматривает ликвидацию каких-либо подразделений СБУ и МВД, но к БФР переходят полномочия по расследованию экономических преступлений», – пояснили разработчики. О том, как именно они «переходят» (особенно в части уже открытых производств), подробнее ниже.
Сравнение с «папередником»
Наиболее близкий к реализации был провластный законопроект №8157 (от 19.03.2018 г.) о Национальном бюро финансовой безопасности (НБФБ). Он очень не понравился бизнесу и политикам из-за попытки наделить бюро сверхполномочиями, да еще и поставить орган едва ли не под единоличное руководство президента.
Но лучше ли теперешний законопроект?
В прошлом законопроекте о НБФБ были ограничения по количеству сотрудников органа и числу региональных подразделений. В новом проекте №1208-2 их нет, а право на установление таких ограничений передается Кабмину (не сомневайтесь – региональных подразделений будет 26!).
В законопроекте о НБФБ худо-бедно была прописана процедура назначения руководящих сотрудников бюро и выписаны некие гарантии независимости их деятельности. Данные нормы требовали правок, так как на самом деле были ориентированы на фактическое подчинение этих вопросов Президенту. Но они были. В проекте 1208-2 нет вообще никакой процедуры даже для главы Бюро. Руководитель назначается на должность Кабмином по представлению министра финансов. А отбор на должность на публичной основе министр может назначать, а может и не назначать. А замов без какой-либо особой процедуры он сможет набирать себе сам.
В законопроекте о НБФБ было уделено немало внимания созданию и функционированию аналитического центра, деятельность которого предполагалось вести по новой модели организации правоохранительной системы. Так называемой модели полицейской деятельности, управляемой аналитики ILP (Itelligence Led Policing). Проект №1208-2 вообще ничего подобного не предусматривает. Зато предусматривает максимальный доступ к любой информации о налогоплательщиках практически из любых баз данных, которые есть в нашем государстве.
Одной из основных претензий к созданию НБФБ было чрезмерное увлечение авторами силовой составляющей этого бюро. Однако продуценты проекта №1208-2 пошли в этом вопросе гораздо дальше!
Вот не исчерпывающий перечень прав, которыми предлагается наделить работников предлагаемого сейчас БФР:
- проверка документов лица;
- опрос лица;
- поверхностная проверка (то есть, личный обыск по сути);
- требование оставить место и ограничение доступа на определенную территорию;
- ограничение передвижения лица или транспортного средства, или фактического обладания вещью;
- проникновение в жилище или другое владение лица (в целях, связанных с: непосредственным преследованием лиц, подозреваемых в совершении преступления; прекращением преступления, угрожающего жизни лиц, находящихся в жилье или ином владении);
- полицейские меры принуждения.
Например, для бизнеса может стать катастрофой требование силовиков покинуть помещение и ограничить сотрудникам условного предприятия доступ на определенную территорию. Предположим, работник Бюро может потребовать, чтобы бухгалтер покинул помещение, а потом этот бухгалтер будет долго доказывать, что у него пропали какие-то документы и т.п.
Ну а набор полицейских методов принуждения прекрасен сам по себе. Работники бюро смогут применять физическое воздействие, спецсредства, огнестрельное оружие и даже служебных коней, без которых, конечно же, аналитическому органу в борьбе с «белыми воротничками» – никак!
Но дело не только в правах работников бюро, но и, например, в новых видах ответственности для налогоплательщиков.
В проекте о НБФБ содержалась норма о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) о применении к субъектам хозяйствования штрафных санкций в случае не предоставления информации по запросу Бюро. Это было связано с тем, что законопроектом №8157 предлагалось предоставить сотрудникам бюро, в числе прочего, полномочия по получению информации от банков и других финансовых учреждений относительно счетов, финансовых операций и т.п. физических и юридических лиц без решения суда. Чтобы пресечь случаи отказа, вводилась административная ответственность.
Разработчики проекта №1208-2 и здесь перещеголяли коллег! Уточнив, что подобные запросы БФР может присылать по согласованию с прокурором (но опять же решение суда не требуется!), они одновременно предлагают повысить административную ответственность за неподачу такой информации – до 600 нмдг (10,2 тыс. грн.).
Новые «радости»
Но это только цветочки! Настоящие «сюрпризы» ожидают бизнес в тех случаях, когда детективы БФР возьмутся за сбор «аналитики» и за проведение оперативно-розыскной деятельности в рамках возбужденных уголовных производств. Здесь авторы законопроекта №1208-2 предлагают наделить сотрудников оперативных подразделений Бюро новыми возможности и открывают блестящие перспективы по закошмариванию бизнеса.
Во-первых, путем внесения изменений в ст.382 Уголовного кодекса (УК) планируется ввести уголовную ответственность за умышленное неисполнение (либо препятствование исполнению) определения следственного судьи – вплоть до лишения свободы сроком до 3 лет.
«Предусматривается ответственность за неисполнение определения следственного судьи, в частности, о временном доступе, обыске, выемке и т.п., – поясняет Виктор Мороз, управляющий партнер адвокатского объединения «Suprema Lex», адвокат. – Большинство таких определений подлежат обжалованию в суде и говорить об их неисполнении можно только в случае, если оно не возымело успеха. Тем не менее, со стороны БФР возможны злоупотребления, когда следователь будет приходить, например, с определением о предоставлении временного доступа к документам предприятия и в случае отказа инициировать уголовное преследование по ст. 382 УК». В этом случае, подчеркивает адвокат, необходимо будет предпринимать превентивные меры по защите бизнеса от возможных мер обеспечения уголовного процесса (тех же обысков) и доказывать в суде отсутствие умысла при неисполнении определения следственного судьи.
Впрочем, адвокаты усмотрели в предлагаемом изменении и положительный аспект. «Существует категория определений следственных судей, которые связаны с защитой бизнеса, – отмечает Андрей Молчанов, младший партнер адвокатского объединения «Вдовичен и партнеры». – Наиболее распространенной является ситуация, когда следователь незаконно изъял имущество предприятия и отказывается добровольно его возвращать. Предприятие обращается к следственному судье с требованием обязать следователя вернуть имущество. Зачастую судьи выносят решения в пользу субъекта хозяйствования, но есть случаи, когда подобные определения не исполняются больше года. Введение уголовной ответственности за неисполнение таких решений, конечно же, является полезным для защиты бизнеса». То есть, в таком случае три года «светит» уже следователю.
Во-вторых, оперативникам БФР по аналогии с коллегами из НАБУ предлагается предоставить право самостоятельно, по собственной инициативе: осуществлять процессуальные действия в уголовном производстве, обращаться с ходатайством к следственному судье или прокурору (изменения вносятся в ст. 41 Уголовного процессуального кодекса; УПК).
На практике это может означать, что детектив-оперативник Бюро, минуя следователя, волен будет ходатайствовать перед следственным судьей о производстве, например, дополнительной выемки документов и изъятия имущества. В таких случаях Виктор Мороз советует предпринимателям о каждом факте самодеятельности оперативников ставить в известность Государственное бюро расследований (ГБР как раз расследует дела, связанные с неправомерными действиями правоохранителей) и следственного судью.
В-третьих, помимо производства обысков и изъятий в соответствии с требованиями УПК, работникам Бюро собираются предоставить право по решению суда на 10 дней опечатывать и брать под охрану архивы, кассы, нежилые помещения и хранилища. «На сегодняшний день таких полномочий у правоохранительных органов нет, – отмечает Виктор Мороз. – Безусловно, с помощью этой нормы можно будет давить на бизнес, добиваясь того, чтобы предприятие искало компромиссы с БФР и налоговой и признавало свою вину для того, чтобы его работа не была заблокирована». По мнению адвоката, защищаться в этом случае можно «контратаками» путем обращения в суды, ГБР, прессу и т.п.
«Конечно, такое нововведение создаст колоссальное давление на бизнес, – добавляет Андрей Молчанов. – Непонятно, в каких случаях суду дается право разрешать опечатывать помещения и что будет происходить с ними по истечении срока10 дней. Более того, необходимо прописать механизм обжалования таких решений суда, поскольку они ограничивают право собственности».
Резюме
Таким образом, заключают правоведы, работа БФР в таком виде, в каком она представлена в законопроекте №1208-2, провоцирует создание более агрессивной среды для бизнеса.
«Фактически предполагается создание нового сверхмощного органа, который будет держать бизнес в страхе, основываясь на беспрецедентных полномочиях», – отмечает Виктор Мороз (см. также «Адвокат – о законопроекте» и «Адвокат – о видении»» в конце текста).
Ситуация усугубляется тем, что законопроект не содержит прямой нормы о передаче дел в Бюро из других правоохранительных органов, прежде всего из СБУ, которая в последнее время прикрываясь необходимостью обеспечения экономической безопасности с увлечением расследует преступления в сфере публичных финансов. Поэтому бизнес рискует оказаться под двойным гнетом (см. также «Адвокат – о передаче дел» в конце текста).
И напоследок еще одна «изюминка» законопроекта №1208-2. Наделяя сотрудников Бюро беспрецедентными полномочиями, законодатели забыли установить их материальную ответственность за неправомерные действия (ч.3 ст.37 проекта). А это уже прямое нарушение норм Закона «О порядке возмещения вреда, причиненного гражданину незаконными действиями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, органов досудебного расследования, прокуратуры и суда».
По сути, речь идет о создании новой «налоговой милиции» с максимально присущими ей недостатками и максимально расширенными полномочиями. Кстати, в Пояснительной записке авторы даже особо оговорили, что брать налоговых милиционеров в бюро будут с распростертыми объятиями.
Из всех возможных вариантов создания нового органа, которые предлагались в течение последних 6,5 лет, этот является едва ли не самым худшим и для бизнеса, и для государства.
Адвокаты о…
…о передаче дел
Виктор Мороз, управляющий партнер адвокатского объединения «Suprema Lex», адвокат:
- В УПК вносятся изменения в части подследственности, согласно которым все уголовные дела по экономическим преступлениям будут расследоваться БФР. Однако отсутствие нормы о передаче дел, связанных с экономическими преступлениями, может привести к тому, что по делам, следствие в которых было начато до появления БФР, расследованием будет заниматься СБУ. В таком случае бизнесу необходимо инициировать изменение подследственности. Однако, как это будет происходить на самом деле, судить сложно.
…о законопроекте
Андрей Молчанов, младший партнер адвокатского объединения «Вдовичен и партнеры»:
- По нашему мнению, этот Закон – попытка заменить налоговую милицию новым органом, наделенным большими полномочиями и более мощными возможностями необоснованного давления на бизнес. На сегодняшний день мы не видим ни предпосылок, ни оснований для создания такого органа.
…о видении
Виталий Павленко, управляющий партнер адвокатского объединения «Павленко и Сергийчик»:
- Анализ законопроекта дает основания для следующего вывода: результатом его принятия станет ликвидация налоговой милиции и оптимизация структуры и численности правоохранительных органов. И это, видимо, единственный позитивный результат. Почему?
Во-первых, проект не содержит анонсированных аналитических функций БФР. Да, он предусматривает ведение Бюро аналитики, но не определяет механизм реализации этой функции, сводя ее лишь к ведению баз данных.
На мой взгляд, БФР необходимо наделить правом по сбору информации наподобие того, как это делается Антимонопольным комитетом. А именно: информация собирается по запросу конкретного должностного лица, которое несет ответственность за ее использование.
Во-вторых, законопроект не определяет четкий круг лиц, которые являются должностными лицами БФР (следователь, детектив, аналитик) и не устанавливает механизм реализации их полномочий. В частности, законопроект предусматривает предоставление Бюро информации по обоснованному запросу. Но для защитника, представляющего интересы предприятия, запрос правоохранительных органов всегда необоснованный! А законопроект не определяет, какое именно лицо имеет полномочия подписывать такие запросы, следовательно, непонятно, действия какого должностного лица нужно будет обжаловать. В этом аспекте законопроект не согласовывается с УПК в части реализации функций по сбору доказательств.
История вопроса
Попытки создания отдельного органа по борьбе с экономическими преступлениями (изначально фигурировало название Служба финансовых расследований, СФР) начали предприниматься еще на рубеже 2012 и 2013 годов – в аккурат, когда создавался «Минсдох». Тогдашний глава налоговой милиции Андрей Головач не нашел общего языка с новоназначенным министром Александром Клименко и, используя свои связи в окружении Виктора Януковича, начал продвигать проект создания СФР. В какой-то момент вероятность создания службы была довольно высокой, но в конечном счете в этом противостоянии победил Клименко, сторону которого заняли главы МВД Виталий Захарченко и СБУ Александр Якименко. Последним в случае создания СФР светила потеря ряда «жирных» функций в экономической сфере. Идею похоронили.
Но уже в марте 2014 г. она возродилась, как птица Феникс. 12 марта 2014 г. на заседании Кабмина было принято предварительное решение о создании СФР.
31 марта 2014 г. проект постановления Кабмина «О создании Службы финансовых расследований» был вынесен на рассмотрение заседания правительственного комитета социально-экономического развития и по вопросам международного сотрудничества. Причем этот проект постановления практически до буквы совпадал с законопроектом годичной давности. Только двигал его уже другой главный налоговый милиционер – Владимир Хоменко – при полной поддержке премьера Арсения Яценюка. Как и годом ранее, весной 2014 года предлагалось создать совершенно неадекватного силового монстра. Разве что подчиненного не президенту, а премьеру. Сначала решения по этой идее не было принято, но позже вышло поручение разработать все же законопроект, что и было сделано уже летом.
2 июля 2014 г. Владимир Хоменко направил на имя Арсения Яценюка через голову своего шефа, возглавляющего ныне ФГИУ, письмо за своей подписью «Об исполнении поручения Правительственного комитета социально-экономического развития и по вопросам международного сотрудничества». Суть идеи оставалась прежней: создание обособленного, но подконтрольного Кабмину (а точнее действующему премьеру, так как начальник службы должен был назначаться именно главой правительства и не мог быть уволен в течение 6 лет) «силового монстра». Создавать его планировалось на базе налоговой милиции, подразделений МВД по борьбе с экономической и организованной преступностью, контрразведовательной защиты интересов государства в сфере экономической безопасности СБУ и даже Госфининспекции.
Получив это письмо, Арсений Яценюк стал активно продавливать создание «дуболомной» службы. 6 августа 2014 г. он заявил о своей полной поддержке, и более того – о том, что Верховная Рада планирует рассмотреть законопроект о ликвидации налоговой милиции и создании СФР на ближайшей пленарной неделе (с 12 по 15 августа). В тот же день на заседании правительства поданный Хоменко законопроект о создании СФР был одобрен Кабмином. А 8 августа под №4449а он был зарегистрирован в парламенте. Однако дело до рассмотрения законопроекта в Раде так и не дошло. А в ноябре в связи с избранием нового состава ВР проект был отозван. В начале же 2015 г. лишился своей должности и г-н Хоменко. Идею похоронили вторично.
Ожила она опять довольно скоро – осенью 2015 г. На сей раз дело дошло до обнародования на официальном сайте ГФС законопроекта «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и некоторые законодательные акты Украины в связи с проведением реформы (относительно налоговой милиции)».
Этот законопроект был лишен главного «недостатка» своих предшественников – он не предусматривал изъятия под СФР части «вкусных» функций, относящихся к ведению МВД и СБУ. Более того, уже не было и претензий на создание службы в качестве самостоятельного органа! Правда, права налоговой милиции все равно предлагалось существенно расширить – теперь главным образом за счет тех, которые предусмотрены сразу (!) 53 статьями Таможенного кодекса и ряда статей Закона «О национальной полиции». То есть предлагалось налоговую милицию сделать еще более милицией при этом просто переименовав. Законопроект дальше вывешивания на сайт ГФС не прошел.
Очередная попытка создания новой службы была предпринята весной 2016 г., когда в Верховной Раде 15 марта под №4228 был зарегистрирован законопроект «О Финансовой полиции» (в первый раз с 2013 года авторы отошли от названия СФР), подписанный сразу 9 народными депутатами. Авторы проекта грамотно обосновали необходимость ликвидации налоговой милиции и создания нового органа. А вот взамен предложили не совсем то, что хотелось бы. Предлагалось создать орган с опять-таки главным образом силовыми функциями, объединив в нем функции налоговой милиции и нацполиции в части борьбы с экономическими преступлениями. СБУ же от греха подальше решили не трогать. При этом права Нацполиции, которые предлагалось распространить на Финполицию, выглядели странно. Среди таковых, например, была «поверхностная проверка лиц» (по сути, личный обыск), «остановка транспортных средств», «требование покинуть помещение и ограничение доступа на определенную территорию» и многое другое.
Еще одна попытка была предпринята весной 2017 года, когда бывший тогда министром финансов Александр Данилюк вынес на рассмотрение правительства законопроект «О службе финансовых расследований». Проект был одобрен Кабмином, а затем сразу же направлен премьером Владимиром Гройсманом на рассмотрение Национального совета реформ при президенте. Где его следы благополучно затерялись. Что, видимо, полностью соответствовало поставленным целям.
30 ноября 2017 г., в период принятия Бюджета на 2018 г., на сайте Минфина законопроект «О службе финансовых расследований» вновь был вывешен для обсуждения. Но дальше дело не пошло.
Последняя попытка создать орган под названием Национальное бюро финансовой безопасности Украины была предпринята весной 2018 г. при активном участии тогдашнего главы налогово-таможенного Комитета ВР Нины Южаниной. НБФБ предполагалось сделать президентской дубиной. При этом предполагалось ограничить численность сотрудников бюро 4 тыс. человек. Количество региональных отделений должно было составить скромные 7 штук. На словах сделать из НБФБ орган, деятельность которого осуществляется на основе использования новых рискоориентированных методов уголовного анализа системы своевременного выявления и устранения системных угроз в сфере публичных финансов. По фату проект предусматривал, что сотрудники НБФБ будут наделены широчайшими полномочиями, предусмотренными законами об ОРД и о полиции. При этом они не будут обременены ограничениями, предусмотренными для налоговой милиции. Но хотя проект и был определен президентом Петром Порошенко как неотложный, приделать ему «ноги» за год до выборов он не смог.
