Новини та ділова аналітика для проактивних

Гройсман и Южанина пытаются поставить крест на реформировании таможни

23 травня 2016 — 14:58

Правительство Гройсмана решило добить таможенную службу, создавая Минсдох Клименко в кубе. Как всегда, прикрываются МВФ. Альтернативный депутатский законопроект о создании независимой от ГФС таможенной институции  пытается похоронить Южанина…

Многострадальный процесс провального реформирования таможни идет к логическому завершению. Более-менее разумный вариант кардинального институционального изменения в этой сфере от народных депутатов (законопроект), похоже, похоронили. А новые (Гройсман-Данилюк) и старые (Насиров) клоуны продолжат делать несогласованные между собой громкие пиар-заявления и публиковать бестолковые красочные презентации о том, как надо менять работу фискалов. Количество коррупционных скандалов будет нарастать, а легальный бизнес обещанное упрощение таможенного оформления товаров вряд ли получит при новом Кабмине.

На днях новый министр финансов Александр Данилюк заявил о необходимости сокращения штата Государственной фискальной службы (ГФС) в три раза. Премьер Владимир Гройсман в презентации (на декларативных 53 стр.!) Программы правительства указал, что, по состоянию на конец 2015 г., численность сотрудников ГФС составила 58 тыс. человек, а сократить их нужно до 41178 человек.

В конце апреля глава ГФС Роман Насиров опубликовал информацию, что количество фискалов уже уменьшено с 59 тыс. до 44 тыс. человек. Пресс-служба ГФС на днях пояснила, что сейчас продолжается процесс приведения численности ГФС в соответствии с постановлением КМУ Яценюка №840 от 21.10.2015 г. – о сокращении количества чиновников в госорганах. В нем как раз для ГФС и выделена квота в 41178 человек. Получается, что Гройсман всунул в свою Программу правительства для реформирования ГФС данные еще из «яценюковского» постановления, не имеющего ничего общего с этим реформированием.

Полагаем, что налогоплательщикам глобально наплевать на то, какое количество сотрудников будет в ГФС. Оценка работы фискалов проводится по совершенно другим критериям. Тем более, что несмотря на уменьшение количества фискалов и снижение эффективности их работы, наши расходы на них растут – в госбюджете-2016 деньги, выделяемые на оплату их труда, были увеличены до 3,46 млрд грн. (с 2,95 млрд грн.). И это на фоне сокращения и снижения ставки ЕСВ в 2016 г. (см. ниже инфографику «Все что надо знать о реформах в ГФС»). Несогласованность же в оценках и данных не удивительна – в правительстве пока нет четкого плана реформирования фискальной службы, и в частности таможни.

Сразу после назначения на должность главы правительства, в апреле, Владимир Гройсман заявил о намерении разработать план многострадального процесса реформирования украинской таможни. На заседании правительства 19 апреля бизнесу было громогласно обещано, что такой план появится через 10-14 дней – то есть либо к 29 апреля, либо к 4 мая. Плана этого нет и по сей день. Хотя в презентации правительственной Программы сказано, что 26 мая должен быть утвержден план действий Кабмина на 2016 г. (может быть в нем будет конкретика о путях реформирования таможни?).

Одновременно с этим, уже 22 апреля, Кабмин Гройсмана реанимировал в парламенте «старый» законопроект о внесении изменений в Таможенный кодекс (об оптимизации работы таможни) прежнего премьер-министра Арсения Яценюка. Правда подан он был в Верховную Раду под новым номером 4515 уже за подписью Александра Данилюка (яценюковский идентичный текст законопроекта под №2177а также находится в базе парламента как активный). Аргументация в обеих случаях одна и та же – якобы это делается во исполнение мифических рекомендаций МВФ.

Возникает два вопроса. Первый: не поставил ли г-н Гройсман телегу впереди лошади? Плана нет, а один из базовых законопроектов уже внесен в парламент. Второй: почему новый старый законопроект Яценюка пылится в парламенте с лета 2015 г.? Частично ответ на второй вопрос заключается в том, что этот документ осенью был отклонен профильным Комитетом ВР по вопросам налоговой и таможенной политики, поскольку подразумевал, по сути, окончательную ликвидацию таможни. Правительственная инициатива была направлена на полное «поглощение» таможни и формирование Минсдоха в кубе (ранее Азарова-Клименко за эти попытки как раз и критиковали).

Напротив нардепы, в т. ч. глава Комитета Нина Южанина, зарегистрировали свой законопроект, кардинально отличающийся от правительственного. Он предусматривал формирование независимой от насировской ГФС таможенной институции. Но, похоже, что сейчас парламентарии дали заднюю, изменив свое мнение с точностью до наоборот.  

«Реформы» Яценюка-Гройсмана

С 2014 г. о грядущей реформе таможни, которая случится вот-вот, в течение двух лет беспрерывно говорил «папередник» Гройсмана Яценюк. Причем всякий раз говорил разное. Изначально еще в конце февраля 2014 г. Верховной Радой была утверждена рекомендация Кабмина о ликвидации Клименковского Минсдоха и его разделении на налоговую и таможенную службы. Однако в течение считанных дней эта рекомендация (соответствующее постановление Верховной Рады при этом даже не удосужились отменить) трансформировалось Кабмином в преобразование Минсдоха в его клон – Государственную фискальную службу (ГФС).

Неполный год существования ГФС закончился скандалом, в результате которого даже было назначено специальное служебное расследования, а далее – и увольнениями всех руководителей ГФС (впрочем без каких-либо негативных последствий для уволенных).

Далее Яценюк сыпал обещаниями о реформе на таможне, как из рога изобилия. То обещал чуть ли не поголовно уволить таможенников, то рассказывал о намерениях перейти к публичному конкурсному назначению на любые руководящие должности на таможне, то говорил о передаче отдельных таможен в управление частных иностранных компаний, то, наконец, заявил о том, что вся проблема в неисполнении люстрационного Закона.

В результате не было сделано ничего – разве что благодаря бездумному применению люстрационного Закона значительная часть профессиональной рабочей прослойки таможенников из среднего звена (мало контактирующая с бизнесом) оказалась на улице. В список Минюста действительно попал ряд чиновников, деятельность которых в прежние годы вызывает сомнения на счет ее чистоты. Но ряд одиозных персон, против которых выступал бизнес и которые попадают под люстрацию по прямым нормам закона, были усажены Насировым на высокие должности (см. Люстрация-Профанация).

По факту же летом 2015 г. Кабмин Яценюка внес в Верховную Раду законопроект №2177а «О внесении изменений в Таможенный кодекс Украины относительно оптимизации территориальных органов государственной фискальной службы», который вместо реформирования таможни предполагал продолжить ее уничтожение, начатое еще в конце 2012 г. при Януковиче-Азаров, когда был создан Минсдох.

Этим законопроектом, но уже под номером 4515, предусматривается ликвидация таможен даже на региональном уровне и полное их подчинение налоговому подразделению. Что должно было бы привести к фактическому отказу от выполнения таможней целого ряда свойственных ей функций (экономическая безопасность государства, борьба с перемещением незаконных товаров, способствование международной торговле и т.д.), которые и сегодня задвинуты на последние места.

Из-за столь странных реформаторских намерений Кабмина Яценюка, а также из-за конфликта с главой ГФС Романом Насировым, вскоре после внесения этого законопроекта в Верховную Раду ГФС покинул курировавший таможню зам – Константин Ликарчук. До сегодняшнего дня у таможни курирующего зама нет, а управление ею осуществляется Романом Насировым в значительной степени через людей, даже не находящихся в штате – своеобразных «смотрящих».

Результаты деятельности таможни в столь ненормальных условиях являются соответствующими. По данным ГФС, налогооблагаемый импорт в 2015 г. составил $30,2 млрд против $43,7 млрд годом ранее. Падение налогооблагаемого импорта в долларовом эквиваленте составило 31%. В то же время в гривневом эквиваленте в 2015 г. объем импорта составил 660 млрд грн. против 520 млрд грн. в 2014 г. То есть вырос на 26,9%. Без учета поступлений импортного сбора (который не взимался в 2014 г.) рост поступлений, собираемых таможней, в 2015 г., по сравнению с предыдущим, составил 28,2%.

То есть сборы выросли чуть больше, чем объем импорта. Однако произошло это в условиях повышения ставок ряда акцизов. Если же привести результаты в сопоставимые условия (например, просто исключив из сравнения «импортные» акцизы), то выяснится, что рост поступлений на таможне в 2015 г. составил менее 26% – то есть меньше, чем рост объема импорта в гривневом эквиваленте (см. инфографику «Все что нужно знать о реформах в ГФС»). Таким образом, ни о каком улучшении администрирования на таможне, ни о какой ликвидации «серых» и контрабандных схем в 2015 г. не может идти и речи.

Сухая статистика свидетельствует, что схем стало даже больше, чем годом ранее, когда минимальные улучшения наблюдались. Сегодня эффективность действий таможни вернулась к уровню 2013 г.

Иначе говоря, в результате объединения таможни с налоговой службой не проявился синергетический эффект в вопросах бюджетных поступлений и борьбе со схемами уклонения – ведь у налоговой с администрированием еще больше проблем, чем у таможни. Зато другие важные для контроля таможенные вопросы оказались практически вычеркнуты из повестки дня ее повседневной деятельности.

Гройсман и Южанина пытаются поставить крест на реформировании таможни

Альтернативное реформирование

13 января 2016 г. в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект №3763 «О Национальной таможенной службе Украины». Авторами законопроекта стали 13 народных депутатов, из которых трое (Нина Южанина, Андрей Кожемякин, Виктор Галасюк) являются руководителями комитетов ВР.

Напомним, именно под руководством Нины Южаниной профильный комитет отклонил яценюковский законопроект. Более того, еще в конце апреля ее в правительственных кулуарах называли потенциальным кандидатом на должность главы ГФС на смену Романа Насирова, деятельность которого в начале мая активно критиковал Владимир Гройсман.

Создание «национальных служб», предложенное депутатами, дело трендовое. Однако в данном случае авторы законопроекта преследуют благую цель – вывести таможню из фактического подчинения налоговой службе и тем самым спасти ее от окончательного уничтожения.

Законопроектом предлагается создать Национальную таможенную службу (НТСУ) в качестве центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную таможенную политику, деятельность которого направляется и координируется Кабмином через «руководителя центрального органа исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную таможенную политику».

То есть предлагаемый статус близок к статусу ГТСУ. При этом именно такая запись о том, через кого должна будет координироваться работа НТСУ, очень важна, поскольку может позволить хотя бы со временем вырвать таможню из-под управления Минфина. Пожалуй, только в этом случае возможно, чтобы чисто таможенные функции в ее работе стали превалировать над фискальной.

Создание НТСУ в качестве самостоятельной службы, по мнению авторов, позволит имплементировать Таможенные прототипы ЕС «Customs Blueprints», что Украина обязалась сделать в соответствии с Соглашением об ассоциации.

Заодно будут выполнены и призывы Всемирной таможенной организации и Еврокомиссии к усилению таможенного приграничного контроля в связи с ростом экстремистской и террористической угрозы. Понятно, что этот контроль не связан с фискальной функцией, которая сейчас поставлена во главу угла работы таможенных подразделений ГФСУ.

Показательно, что фискальная функция прямо не перечислена и в назначении НТСУ, определенном в законопроекте: «Создание благоприятных условий для развития внешнеэкономической деятельности, обеспечения безопасности общества, защита таможенных интересов Украины».

Отдельно стоит отметить:

1) намерение авторов предусмотреть ответственность должностных лиц НТСУ (уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую – хотя здесь хотелось бы больше четкости);

2) возмещение за счет государства ущерба, нанесенного незаконными решениями, действиями или бездействием должностных лиц НТСУ с дальнейшим правом государства на обратные требования (Регресс) по отношению к таким лицам;

3) отсутствие намерений по наделению НТСУ оперативно-следственными функциями, которые в прежние годы таможенное руководство пыталось для себя пролоббировать.

К сожалению, законопроект не обошелся без некоторых ляпов нормотворческого характера, за которые ухватилось Главное научно-экспертное управление ВР. Однако эти ляпы носят все же технический характер и могут быть исправлены без изменения предложенной концепции.

Насирову быть

Но, похоже, что в результате политических торгов народные депутаты отказались от своих планов в угоду правительственному варианту будущего таможенной службы.

Ряд экспертов заявляют, что это произошло как часть договора вокруг торгов о назначении Юрия Луценко Генеральным прокурором. Посмотрим на факты. После назначения 12 мая Юрия Луценко главой Генпрокуратуры, критика Гройсмана в адрес Насирова резко прекратилась. Буквально 17 мая он «мирит» Насирова с Юлией Марушевской (глава Одесской таможней). 18 мая Комитет Южаниной отклоняет постановление ВРУ о рекомендациях по увольнению Насирова с поста главы ГФС. А перед всем этим тот же Комитет по вопросам налоговой и таможенной политики принимает 11 мая (перед назначением Луценко)  решение рекомендовать законопроект Гройсмана №4515 к принятию за основу (причем текста обоснования на сайте ВР нет). Эти же депутаты этот же законопроект (только под другим номером) прокатили осенью 2015 г. Так что изменилось с тех пор?

Получается, что более прогрессивный депутатский законопроект «выбросили в корзину»…

Люстрация-профанация

Во второй половине октября 2015 г. Минюст устроил PR-акцию вокруг увольнения «42% руководящих сотрудников в центральном аппарате ГФС» и 15% в областях. Любопытен тот факт, что часть из этих людей уже прошли люстрационную проверку и получили положительное для себя заключения (в т. ч. от Минюста), а повторная проверка Законом «Об очищении власти» не предусмотрена. Но дело даже не в этом. Зачистка в ГФС мало напоминает борьбу с коррупционерами, а больше расчистку «теплых» мест уже под своих коррупционеров.

Наиболее одиозный пример такой избирательности – восстановление в должности главы ГФС в г. Киеве Людмилы Демченко, которая вначале была уволена и которая попадает под прямые нормы люстрационного закона (на руководящие должности в районных ГНИ в Киеве Людмилу Демченко назначал экс-министр доходов и сборов Александр Клименко). По случайному стечению обстоятельств г-жа Демченко мае-июне 2015 г. работала помощником-консультантом народного депутата Нины Южаниной, которая близка к Петру Порошенко.

Второй пример – сам г-н Насиров, уличенный журналистами в наличии кучи незадекларированных объектов недвижимости в Лондоне, как оказалось, люстрации не подлежит и вообще чист перед законом – лишь на том основании, что в период с 2010 г. по 2013 г. руководящим чиновником не работал…

Большая же часть попавших в люстрационный список, в частности, в центральном аппарате ГФС принадлежит к руководителям среднего звена, которые непосредственно с налогоплательщиками даже не контактировали, недвижимостью в Лондонах не обладали, зато составляли рабочий костяк службы. Тем не менее, всем им было предложено написать заявления на увольнение по собственному желанию. Всего было уволено около 300 чиновников. Часть из них согласилась с предложением. И, о чудо, большинство из них и сегодня ходят на работу, не занимая де-юре свои должности, де-факто по-прежнему получают задания от Насирова, управляют вверенными коллективами подчиненных и даже получают… неофициальную зарплату. Из каких недр берет ее г-н Насиров, остается загадкой. Надо полагать из собственного кармана. Правда, тогда непонятно, как эти деньги в его карман попадает.

Другая часть чиновников увольняться по собственному желанию отказалась. Все отказники были уволены по статье. Подавляющее большинство из отказников в итоге обратилось в суд по поводу незаконного увольнения. И вот на этом этапе дела у них пошли по-разному.

Представители среднего руководящего звена поголовно получили определения судов, в которых рассмотрение их дел отложено до вынесения Конституционным судом решения по поводу конституционности «люстрационного» Закона. Однако обнаружились и счастливчики, которых суд восстанавливает в занимаемых должностях с выплатой зарплату за вынужденный прогул. По странному стечению обстоятельств восстановленным оказался руководитель совсем не среднего звена, а как раз высшего.

Сергей Саливон (совместно с Центром общественного и потребительского контроля «ЧЕК»)